為切實做好全國碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱強制碳市場）2023、2024年度發(fā)電行業(yè)配額分配相關(guān)工作，根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，在廣泛征求社會各方意見的基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)實施了《2023、2024年度全國碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)配額總量和分配方案》（以下簡稱《配額方案》），此次《配額方案》既確保制度的延續(xù)性和穩(wěn)定性，又更精準(zhǔn)突出鼓勵導(dǎo)向，做出了將基于“供電量”核定配額調(diào)整為基于“發(fā)電量”、進(jìn)一步簡化和優(yōu)化各類修正系數(shù)、引入配額結(jié)轉(zhuǎn)政策、優(yōu)化履約時間安排等優(yōu)化調(diào)整。此次《配額方案》有哪些變與不變，在哪些方面進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，強制碳市場啟動以來，通過配額分配與清繳機制，如何助力發(fā)電行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展？針對社會關(guān)注的這些問題，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹了有關(guān)情況。
問：此次《配額方案》與前兩個履約周期相比，延續(xù)了哪些主要內(nèi)容？發(fā)生了什么重大變化，在哪些方面做了優(yōu)化調(diào)整？
答：《配額方案》總體延續(xù)了前兩個履約周期的總體框架，增強市場預(yù)期。制度的延續(xù)性和穩(wěn)定性體現(xiàn)在四個方面。一是繼續(xù)采取以強度控制為思路的基準(zhǔn)線法免費分配配額，企業(yè)配額量與產(chǎn)量掛鉤，未設(shè)配額上限約束。二是納管機組范圍與機組分類方式不變，根據(jù)燃料類型和裝機容量將機組分為四類，差異化確定各類機組基準(zhǔn)值。三是鼓勵大規(guī)模、高能效、低排放機組的導(dǎo)向不變，支持機組摻燒生物質(zhì)與機組供熱。四是履約優(yōu)惠政策不變，繼續(xù)實行燃?xì)鈾C組配額缺口豁免政策，以及企業(yè)20%缺口率上限，在推動企業(yè)減排的同時降低履約負(fù)擔(dān)。
與此同時，在充分總結(jié)前兩個履約周期配額分配經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合強制碳市場發(fā)展運行情況，《配額方案》在以下四方面進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。
一是配額核算口徑發(fā)生變化。為從源頭防范數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險、提升配額分配方法的科學(xué)性與合理性，并與新修訂的核算核查指南銜接一致，《配額方案》對配額核算關(guān)鍵參數(shù)及管控范圍進(jìn)行優(yōu)化。為確保配額核定過程中各項參數(shù)真實、準(zhǔn)確、可靠，《配額方案》將基于“供電量”核定配額調(diào)整為基于“發(fā)電量”核定配額，發(fā)電量參數(shù)來自企業(yè)讀表。前兩個履約周期均基于“供電量”核定配額，供電量由機組發(fā)電量減去與生產(chǎn)有關(guān)輔助設(shè)備消耗的廠用電量計算，涉及參數(shù)多、核算核查難度大，數(shù)據(jù)質(zhì)量存在風(fēng)險。另外，前兩個履約周期將燃料燃燒二氧化碳排放和購入使用電力產(chǎn)生的間接排放納入配額管控范圍。經(jīng)測算，發(fā)電企業(yè)每年的間接排放量低于500萬噸，在行業(yè)排放總量中的占比不足0.1%。對于發(fā)電行業(yè)而言，將間接排放納入配額管理發(fā)揮的減排效果有限，卻顯著增加了報告、核算、核查的工作負(fù)擔(dān)與監(jiān)管成本。因此，《配額方案》不再將購入使用電力產(chǎn)生的二氧化碳間接排放納入配額分配的范圍，并相應(yīng)調(diào)整了配額基準(zhǔn)值。
二是調(diào)整配額分配的修正系數(shù)。在確保配額核定的精確性、科學(xué)性的基礎(chǔ)上，《配額方案》進(jìn)一步簡化和優(yōu)化各類修正系數(shù)，更精準(zhǔn)突出鼓勵導(dǎo)向。其一，取消機組供熱量修正系數(shù)，通過優(yōu)化調(diào)整基準(zhǔn)值直接實現(xiàn)對發(fā)電機組供熱的合理激勵；其二，取消機組冷卻方式修正系數(shù)，由于《配額方案》將基于“發(fā)電量”核定配額，空冷機組廠用電對配額分配的影響已從源頭消除，故相應(yīng)取消該修正系數(shù)；其三，將“負(fù)荷系數(shù)修正系數(shù)”更名為“調(diào)峰修正系數(shù)”，并將補償負(fù)荷率上限調(diào)整為65%，更精準(zhǔn)鼓勵承擔(dān)調(diào)峰任務(wù)的機組。
三是引入配額結(jié)轉(zhuǎn)政策。為解決企業(yè)惜售配額、市場交易不活躍、配額缺口企業(yè)履約壓力較大等問題，《配額方案》引入了配額結(jié)轉(zhuǎn)政策，規(guī)定了有配額盈余企業(yè)2019—2024年度配額結(jié)轉(zhuǎn)為2025年度配額的具體要求。每家配額盈余企業(yè)的配額最大可結(jié)轉(zhuǎn)量由兩部分組成，一部分是基礎(chǔ)結(jié)轉(zhuǎn)量，所有企業(yè)均擁有1萬噸的額度，滿足了企業(yè)靈活作出交易計劃、部分缺口企業(yè)完成履約后適當(dāng)留存配額的需求；另一部分是交易結(jié)轉(zhuǎn)量，該結(jié)轉(zhuǎn)量為企業(yè)2024年—2025年間凈賣出量的1.5倍，凈賣出量越多、可結(jié)轉(zhuǎn)配額量越大，在該機制下，不考慮基礎(chǔ)結(jié)轉(zhuǎn)量的影響，如配額盈余企業(yè)賣出40%的盈余配額后，剩余的60%盈余配額可結(jié)轉(zhuǎn)為2025年度配額。其中，凈賣出量的統(tǒng)計截止時間定為2025年12月31日，給企業(yè)留有充足時間制定交易計劃。
四是優(yōu)化履約時間安排。前兩個履約周期均是每兩個履約年度在同一時間履約，存在日常交易不活躍但履約截止日前扎堆交易的問題，不利于市場平穩(wěn)健康發(fā)展。此次《配額方案》將2023和2024兩個年度的履約截止時間分別定為2024年底和2025年底，實現(xiàn)一年一履約，可有效促進(jìn)企業(yè)交易，提升市場活躍度。
問：此次《配額方案》在配額分配方面是否更加嚴(yán)格，主要基于什么考慮？
答：《配額方案》以2023年度各類別機組平衡值為基礎(chǔ)，在充分結(jié)合行業(yè)減排目標(biāo)、企業(yè)履約壓力、政策鼓勵導(dǎo)向等因素的基礎(chǔ)上，繼續(xù)按照全行業(yè)配額基本盈虧平衡、略有缺口的原則設(shè)計，在推動企業(yè)減排的同時，不給企業(yè)造成較高的履約壓力。
具體而言，前兩個履約周期配額分配基準(zhǔn)值均按照年均下降0.5%設(shè)定，由于技術(shù)進(jìn)步以及企業(yè)主動采取減排措施等因素，發(fā)電行業(yè)實際實現(xiàn)碳排放強度每年下降0.5%左右，使得行業(yè)每年度配額盈缺基本平衡。綜合考慮“十四五”全國碳排放強度目標(biāo)完成進(jìn)度和第一個履約周期配額發(fā)放實際情況，2023年在此前年度基準(zhǔn)值每年下降0.5%的基礎(chǔ)上，增加0.5%的基準(zhǔn)值下降率，同等口徑下基準(zhǔn)值下降1%左右。經(jīng)測算，企業(yè)獲得的實際配額量略有下降，通過核證自愿減排量（CCER）以及目前市場流通的盈余配額供給，可以滿足市場需求。該方式既能保持一定減排壓力，又發(fā)揮市場的激勵作用，保障市場平穩(wěn)運行。
需要說明的是，配額核定口徑的調(diào)整使得基準(zhǔn)值與第二個履約周期相比表觀下降明顯，基準(zhǔn)值不具有直接可比性。一是計算方法的變化，機組發(fā)電量通常比供電量平均高出5%以上，從基于供電量核定配額調(diào)整為基于發(fā)電量核定配額后，發(fā)電基準(zhǔn)值相應(yīng)下調(diào)，這一調(diào)整是導(dǎo)致基準(zhǔn)值表觀下降的主要原因；二是管控范圍的變化，《配額方案》不再將間接排放納入配額管控，這導(dǎo)致企業(yè)清繳配額量的下降，進(jìn)而使得基準(zhǔn)值下調(diào)。
問：強制碳市場已在發(fā)電行業(yè)開展了4個年度（2019至2022年度）的配額管理，有哪些成效？
答：強制碳市場于2021年7月16日正式啟動交易，目前已完成兩個履約周期的配額交易與清繳工作，市場總體運行平穩(wěn)，激勵約束機制初步形成，通過配額管理，助力發(fā)電行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，主要成效如下：
一是推動發(fā)電行業(yè)碳排放強度下降。全國市場通過配額分配與清繳機制，將減排目標(biāo)直接分解至企業(yè)，壓實了企業(yè)減排責(zé)任，實現(xiàn)了對發(fā)電行業(yè)碳排放的有效控制，推動減排成本的降低。據(jù)統(tǒng)計，2023年全國火電碳排放強度（單位火力發(fā)電量的二氧化碳排放量）相比2018年下降2.38%，電力碳排放強度（單位發(fā)電量的二氧化碳排放量）相比2018年下降8.78%，發(fā)電行業(yè)供熱碳排放強度年均下降2.5%，累計削減二氧化碳排放量2.5億噸。通過配額交易，企業(yè)在減碳責(zé)任上擁有更靈活的選擇，前兩個履約周期推動電力行業(yè)總體減排成本降低了約350億元。
二是助力發(fā)電行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。全國市場通過配額管理，促進(jìn)了發(fā)電機組結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和燃料結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在發(fā)電結(jié)構(gòu)方面，大型高效燃煤機組的發(fā)電量占比持續(xù)提高，而小型低效燃煤機組的發(fā)電量占比明顯下降。據(jù)測算，600MW等級及以上大型常規(guī)燃煤機組發(fā)電量占全部發(fā)電量的比例，從2020年的48.0%上升至2023年的52.9%，同比上升4.9%；200MW等級及以下小型常規(guī)燃煤機組發(fā)電量占比則從2020年的6.4%下降至2023年的3.2%，同比降低3.2%。在燃料結(jié)構(gòu)方面，摻燒生物質(zhì)機組數(shù)量明顯提升，摻燒機組生物質(zhì)熱量出現(xiàn)增長，燃煤單位熱值含碳量加權(quán)平均值出現(xiàn)下降，機組燃料質(zhì)量持續(xù)優(yōu)化。
三是激勵約束作用初步顯現(xiàn)。強制碳市場基于基準(zhǔn)線法免費分配配額，在不限制企業(yè)產(chǎn)量，保障電力安全供應(yīng)的同時，最大程度地激勵先進(jìn)、約束落后。企業(yè)通過節(jié)能減排、優(yōu)化管理等措施實現(xiàn)的減排量可以在市場中以盈余配額的形式交易獲得經(jīng)濟(jì)收益；高排放企業(yè)則需要付出成本購買配額完成履約任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，第二個履約周期配額盈余企業(yè)平均每家盈余配額約14萬噸，按2023年平均碳價計（68元/噸），相當(dāng)于獲得952萬元經(jīng)濟(jì)激勵；相反，配額短缺企業(yè)平均每家短缺配額約12.5萬噸，相當(dāng)于付出850萬元的履約成本。激勵約束機制的形成彌補了企業(yè)前期減排投入，推動企業(yè)積極自主投入減排。
四是提供了合理碳價格信號。強制碳市場自運行以來，碳價穩(wěn)中有升，2024年4月24日首次突破每噸百元，未出現(xiàn)短期內(nèi)劇烈變動情況。我國以碳市場為主體建立完善碳定價機制，這一市場化形成的碳價為氣候投融資、碳資產(chǎn)管理等活動錨定了基準(zhǔn)價格，促進(jìn)了低碳、零碳和負(fù)碳技術(shù)的投融資創(chuàng)新。同時，碳市場的價格發(fā)現(xiàn)功能逐漸被市場認(rèn)可，為金融支持綠色低碳發(fā)展提供了重要的價格信號，推動全社會生產(chǎn)生活方式的低碳化，促進(jìn)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展。
問：下一步，生態(tài)環(huán)境部對全國碳市場建設(shè)，有哪些計劃與工作重點，如何更好發(fā)揮碳市場作用，推動“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)？
答：碳市場建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。總體看，全國碳市場建設(shè)目前還處于起步階段，覆蓋行業(yè)、市場活躍度、市場功能發(fā)揮等許多方面仍需發(fā)展和完善。下一步我們將著力做好以下幾方面工作。
一是擴大行業(yè)覆蓋范圍。我國碳排放主要集中在發(fā)電、鋼鐵、建材、有色金屬等重點行業(yè)，將這些高排放行業(yè)盡早納入強制碳市場，就抓住了我國碳排放的主要矛盾。我們將綜合考慮行業(yè)的碳排放水平、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)、減污降碳協(xié)同、行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等因素，分階段、有步驟推動強制碳市場覆蓋更多重點行業(yè)。2024年擬納入鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)，近期已經(jīng)發(fā)布了水泥和鋁冶煉行業(yè)核算、核查技術(shù)指南。目前，我們正在積極工作，爭取盡快發(fā)布鋼鐵行業(yè)核算核查指南和相關(guān)行業(yè)配額分配方案。
二是完善碳排放配額管理制度。我國目前處于碳達(dá)峰階段，配額分配采用基于強度的分配方法，較好地處理了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與降碳的關(guān)系。后續(xù)隨著我國碳達(dá)峰碳中和相關(guān)工作的推進(jìn)，研究建立從碳排放強度控制逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量控制的可行路徑。我們將積極會同有關(guān)部門研究推動建立有償分配制度，明確有償分配收入管理，使碳價更真實地反映碳減排成本，更好發(fā)揮市場作用推動雙碳目標(biāo)實現(xiàn)，提升我國國際碳定價話語權(quán)。
三是持續(xù)強化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。在發(fā)電行業(yè)不斷強化數(shù)據(jù)質(zhì)量日常監(jiān)管工作，結(jié)合貫徹落實《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，進(jìn)一步壓實重點排放單位的主體責(zé)任，加強第三方技術(shù)服務(wù)機構(gòu)管理，嚴(yán)厲打擊數(shù)據(jù)弄虛作假等違法行為；充分利用大數(shù)據(jù)手段，實現(xiàn)對異常數(shù)據(jù)的自動識別推送，提升監(jiān)管工作效率。
四是提升碳市場活力。充分挖掘現(xiàn)有產(chǎn)品和制度潛力，激發(fā)市場活力，明確碳排放權(quán)質(zhì)押貸款相關(guān)規(guī)則，引導(dǎo)企業(yè)在確保風(fēng)險可控的前提下規(guī)范開展碳排放權(quán)質(zhì)押業(yè)務(wù)。不斷豐富交易產(chǎn)品，擴展交易主體，進(jìn)一步提升市場活躍度，完善價格發(fā)現(xiàn)功能。
五是開展能力建設(shè)。健全與強制碳市場發(fā)展階段相適應(yīng)、有利于加強統(tǒng)一監(jiān)督管理、權(quán)責(zé)清晰、運行高效的管理體系，強化政府部門履職能力。持續(xù)開展控排企業(yè)能力建設(shè)，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量管理能力和履約能力。持續(xù)提升市場服務(wù)機構(gòu)服務(wù)水平，加強監(jiān)督管理，加大違法違規(guī)懲處力度，建立健全信息公開和征信懲戒管理機制，保障數(shù)據(jù)質(zhì)量。