當(dāng)前，碳中和在一定意義上已成為全球共識(shí)。2021年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》提出，鞏固生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃和用途管控，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)控生態(tài)空間占用，穩(wěn)定現(xiàn)有森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土、巖溶等固碳作用。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》也提出，要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)，提高生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。這明確了在“碳減排”之外，實(shí)現(xiàn)低碳國(guó)土空間開(kāi)發(fā)目標(biāo)的另一主要路徑。但在實(shí)踐中，由于城鎮(zhèn)化的加速、“耕地位移”頻率的增加以及農(nóng)村建設(shè)用地量的持續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)當(dāng)前的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)仍然面臨一定的碳匯損失風(fēng)險(xiǎn)，亟需探討通過(guò)提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，實(shí)現(xiàn)低碳國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的基本思路與具體路徑。
構(gòu)建低碳國(guó)土空間開(kāi)發(fā)模式的思路
筑牢碳匯規(guī)模性損失底線。構(gòu)建低碳國(guó)土空間格局的基本路徑是將底線型控制思維納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間擴(kuò)張中，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地外延式擴(kuò)張規(guī)模。從歷史視角看，工業(yè)文明時(shí)期，為服務(wù)于資本的快速累積和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人類活動(dòng)和人工設(shè)施在空間上呈現(xiàn)粗放式規(guī)模擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，在城郊土地低成本的吸引下，開(kāi)發(fā)商大量圈占土地，導(dǎo)致城郊地區(qū)農(nóng)用地的減少以及濕地、林草地的萎縮。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地利用低碳優(yōu)化的首要原則是要結(jié)合城市發(fā)展的合理需求，確定增量土地開(kāi)發(fā)利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序，促使各項(xiàng)建設(shè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)盡可能地節(jié)省用地，防止建設(shè)用地低效無(wú)序擴(kuò)張，從而侵占自然生態(tài)用地。
提高碳增匯策略的實(shí)施效率。陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯水平空間分布的異質(zhì)性，決定了可通過(guò)空間分區(qū)管制等手段，提高國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中碳匯功能的維護(hù)和提升。從生態(tài)學(xué)視角看，生態(tài)環(huán)境對(duì)某一特定生物群落所提供的生存空間及對(duì)其正向演替的作用存在地域差異性，不同地區(qū)的生態(tài)條件、氣候特點(diǎn)和土壤屬性共同塑造了獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)特征，進(jìn)而影響該地區(qū)的生物多樣性、植被類型和生態(tài)過(guò)程。針對(duì)不同地區(qū)的生態(tài)特點(diǎn)，科學(xué)分析陸地生態(tài)系統(tǒng)植被碳匯能力的現(xiàn)狀和潛力、合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)擴(kuò)張空間格局、有序保護(hù)以高水平碳匯空間為中心的自然資源，在短期內(nèi)有助于減少單位建設(shè)用地?cái)U(kuò)張所引發(fā)的陸地生態(tài)系統(tǒng)碳排放量，長(zhǎng)期來(lái)看能夠最大程度發(fā)揮區(qū)域碳匯增長(zhǎng)潛力，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展。
合理引導(dǎo)碳源空間向碳匯空間有序轉(zhuǎn)變。隨著城鄉(xiāng)土地制度的完善與土地整治工程技術(shù)的進(jìn)步，對(duì)已開(kāi)發(fā)利用土地實(shí)施再開(kāi)發(fā)和再修復(fù)以實(shí)現(xiàn)土地用途的轉(zhuǎn)變，是促進(jìn)陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力提升的一條重要途徑。通過(guò)及時(shí)的農(nóng)村土地整理，將釋放的土地轉(zhuǎn)化為耕地，能夠有效補(bǔ)充因城鎮(zhèn)擴(kuò)張而損失的耕地資源，進(jìn)而緩解因耕地位移造成的陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯的間接損失。同時(shí)，針對(duì)一些受水土條件等限制，不適合復(fù)墾為耕地的區(qū)域，因地制宜實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程，例如物種引入、生態(tài)廊道建設(shè)、生態(tài)移民、近自然林業(yè)等，可以在短期內(nèi)釋放出大量自然、半自然生態(tài)空間，為陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯增長(zhǎng)貢獻(xiàn)巨大潛力。
低碳國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的具體路徑
推動(dòng)城市蔓延與增長(zhǎng)管理的低碳化轉(zhuǎn)向。城市擴(kuò)展邊界劃定是國(guó)際上針對(duì)城市蔓延和增長(zhǎng)管理問(wèn)題的關(guān)鍵策略之一?？赏ㄟ^(guò)土地規(guī)劃、土地權(quán)屬控制以及其他土地調(diào)控管理手段，明確城市區(qū)域與農(nóng)村區(qū)域之間的分界線，并將合法的城市開(kāi)發(fā)權(quán)限制在該界限內(nèi)，以控制城市空間規(guī)模的增長(zhǎng)。但城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展需要有一定的土地作為保障。為保障陸地自然生態(tài)系統(tǒng)固碳能力、提升碳匯增長(zhǎng)潛力，城鎮(zhèn)空間增長(zhǎng)管理模式需作出根本性轉(zhuǎn)變。在我國(guó)特有的土地和地方財(cái)政體制下，不少城市都面臨工業(yè)用地比例明顯偏高而住宅用地比例偏低的問(wèn)題。因此，推動(dòng)城市蔓延與增長(zhǎng)管理的低碳化轉(zhuǎn)向，更加主張?jiān)诂F(xiàn)有的城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，將未利用地和綜合效益差的土地置換出來(lái)，重新配置，不斷更新和提升城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用功能和土地承載能力。此外，在城市更新過(guò)程中，應(yīng)有意識(shí)通過(guò)增加綠地、提高綠化覆蓋率、改善城市植被結(jié)構(gòu)等措施，提升城鎮(zhèn)地區(qū)固碳能力，為區(qū)域補(bǔ)充更多碳匯來(lái)源。
提升碳匯功能在國(guó)土空間用途管制中的優(yōu)先級(jí)。目前，我國(guó)用途管制制度已廣泛應(yīng)用于土地、森林、水域、草原等自然資源領(lǐng)域，即采用強(qiáng)制化的手段對(duì)自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、森林公園等重要生態(tài)空間實(shí)施特殊性保護(hù)。新一輪國(guó)土空間規(guī)劃明確了以生態(tài)保護(hù)紅線為核心的國(guó)土空間管理模式，旨在以“一條紅線守住自然生態(tài)安全邊界”。但生態(tài)保護(hù)紅線劃定等主要依據(jù)水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性維護(hù)等生態(tài)功能，生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能尚未被納入紅線區(qū)劃分依據(jù)?！疤贾泻汀北尘跋?，生態(tài)系統(tǒng)的碳匯功能以及生態(tài)產(chǎn)品的重要性與日俱增，有必要將具有高碳匯水平且集中分布的區(qū)域納入生態(tài)保護(hù)紅線范圍當(dāng)中，實(shí)施具有規(guī)范性和制度化的用途管制策略。
建議將維護(hù)區(qū)域“碳中和”發(fā)展目標(biāo)作為生態(tài)保護(hù)紅線制度的關(guān)鍵性職責(zé)之一。首先，借助科學(xué)的碳匯估算方法和高分辨率空間數(shù)據(jù)，獲取區(qū)域內(nèi)陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯水平的空間分布情況，進(jìn)而識(shí)別出需納入生態(tài)保護(hù)紅線范圍的高水平碳匯（潛力）區(qū)域。其次，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯在紅線區(qū)內(nèi)用途管控和生態(tài)保護(hù)修復(fù)中的優(yōu)先級(jí)。一方面，加大生態(tài)系統(tǒng)碳匯監(jiān)管執(zhí)法力度。依據(jù)區(qū)域碳中和目標(biāo)和生態(tài)系統(tǒng)碳儲(chǔ)量本底，確定并分解生態(tài)系統(tǒng)碳匯空間管控、質(zhì)量提升等目標(biāo)任務(wù)，明確碳匯能力持續(xù)鞏固提升的監(jiān)督考核要求。另一方面，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)碳匯成效監(jiān)管。將生態(tài)系統(tǒng)碳匯納入生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管與成效評(píng)估當(dāng)中，以充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)碳匯對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的導(dǎo)向作用和倒逼作用，強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)修復(fù)固碳能力。
挖掘城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的碳匯增長(zhǎng)潛能。以“全域規(guī)劃”引導(dǎo)城鄉(xiāng)土地利用低碳化轉(zhuǎn)型，建立以土地整治為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。低碳導(dǎo)向的國(guó)土空間格局優(yōu)化并非一味限制開(kāi)發(fā)或追求碳匯空間增長(zhǎng)，其構(gòu)建既要滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地需求，又要確保耕地總量不減少、質(zhì)量不下降，同時(shí)還要追求陸地碳匯總量的增加。為有效解決多目標(biāo)下土地利用的矛盾與沖突，要建立以全域土地循環(huán)利用為核心的規(guī)劃理念，同時(shí)采取以土地整治為基礎(chǔ)的規(guī)劃實(shí)施手段。
城鄉(xiāng)土地循環(huán)利用旨在將城市和鄉(xiāng)村視為有機(jī)整體，按照“人地掛鉤”原則統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)用地布局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地利用總量長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)平衡。除農(nóng)村土地制度和戶籍制度改革外，還需“全域規(guī)劃”引領(lǐng)，盤活閑置宅基地資源，遏制違規(guī)用地，推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)合理用地。因此，有必要準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)農(nóng)村人口數(shù)量、宅基地整治規(guī)模，了解廢棄及長(zhǎng)期閑置宅基地地理位置及自然條件，劃分集中建房區(qū)、復(fù)墾復(fù)種區(qū)和生態(tài)修復(fù)區(qū)。在此基礎(chǔ)上，遵循先規(guī)劃后用地原則，解決新增分戶人口宅基地需求，合理推進(jìn)農(nóng)村土地整治和生態(tài)修復(fù)工程。
作者單位：岳文澤，浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院副院長(zhǎng)；王田雨，浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院博士；李林林，浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院副研究員