一、項(xiàng)目概況
1、項(xiàng)目背景
長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)把城市生活垃圾收運(yùn)處理作為政府全權(quán)提供的社會(huì)服務(wù)之一,但隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)人口激增，大量的生活垃圾未能有效地分類處置。盡管從國(guó)家部委到省、市各級(jí)地方政府陸續(xù)頒布了相關(guān)鼓勵(lì)垃圾分類的政策，采取相關(guān)保障垃圾分類的措施，比如組織街道社區(qū)人員定期宣傳，生活小區(qū)內(nèi)安置可回收垃圾收集桶、廚余垃圾收集桶、有毒有害垃圾桶和其它垃圾收集裝置等，但總體的分類效果不盡如人意。有的地方可回收的資源被埋掉燒掉，白白燒掉或被填埋掉;可堆肥的餐廚垃圾，發(fā)酵變成滲濾液造成土壤地下水污染;有害物質(zhì)填埋焚燒進(jìn)入土壤和大氣，造成潛在健康威脅;填埋不必要的垃圾增加土地使用。因此，只有在生活垃圾有效分類與再生資源有效回收的前提下，才能全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、體現(xiàn)最低的綜合成本。
圖 1：生活垃圾的四大類型
遵循資源化、減量化和無(wú)害化的基本要求，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等高新技術(shù)，做好前端小區(qū)生活垃圾的有效分類，中端末端的再生資源分類清運(yùn)與集中再分揀，有利于減少生活垃圾焚燒或填埋量、降低生活垃圾對(duì)于環(huán)境的二次污染、提升生活垃圾中的再生垃圾資源化利用率。
2、相關(guān)政策
國(guó)家部委政策：早在2018年6月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》要求，到2020年實(shí)現(xiàn)所有城市和縣城生活垃圾處理能力全覆蓋，基本完成非正規(guī)垃圾堆放點(diǎn)整治。緊接著在2019年2月，住建部在“全國(guó)城市生活垃圾分類工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”上指出，2019年起全國(guó)地級(jí)及以上城市要全面啟動(dòng)生活垃圾分類工作。
省政府政策(以浙江省為例)：2017年10月，浙江省委、省政府辦聯(lián)合頒布的《浙江省城鎮(zhèn)生活垃圾分類實(shí)施方案》中指出，到2020年底，全省城鎮(zhèn)生活垃圾總量實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上、資源化利用率達(dá)到90%以上、無(wú)害化處理率達(dá)到100%，建成省級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)生活垃圾分類示范小區(qū)1000個(gè)以上，設(shè)區(qū)城市的城區(qū)范圍內(nèi)全部實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類。
市政府政策(以杭州市為例)：杭州市人民政府辦公廳、中共杭州市委辦公廳于2018年8月，聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)再生資源回收的實(shí)施意見》明確提出，到2020年全市規(guī)范化再生資源回收網(wǎng)點(diǎn)達(dá)到2000個(gè)，提升建設(shè)分揀中心48萬(wàn)平方米，年分揀能力達(dá)到200萬(wàn)噸，加快推廣先進(jìn)回收模式，擴(kuò)大覆蓋“互聯(lián)網(wǎng)+再生資源回收”模式，培訓(xùn)一批年回收規(guī)模1萬(wàn)噸以上的再生資源回收企業(yè)，再生資源回收總量達(dá)到200萬(wàn)噸以上，生活垃圾回收利用率達(dá)到國(guó)家、省相關(guān)要求。
綜上所述，國(guó)家部委與地方政府的政策已經(jīng)形成高度地統(tǒng)一，標(biāo)志著中國(guó)的垃圾分類與再生資源的市場(chǎng)已正式拉開大幕，開始向縱深發(fā)展。
二、“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”的含義
主要由四個(gè)解決方案共同構(gòu)成：
1、前端生活垃圾分類的解決方案：利用互聯(lián)網(wǎng)積分激勵(lì)的模式，逐步培養(yǎng)小區(qū)居民生活垃圾的分類習(xí)慣
提供前端可回收垃圾、廚余垃圾、有毒有害垃圾及其它垃圾分類的督導(dǎo)宣教等運(yùn)營(yíng)服務(wù)，一個(gè)小區(qū)內(nèi)安置智能五分類回收箱用于分類收集廢紙、廢塑料、廢金屬、廢玻璃類別的可回收垃圾以及有毒有害垃圾，按小區(qū)內(nèi)每三百戶安置智能二分類箱用于分類收集廚余垃圾和其它垃圾，建立垃圾分類大數(shù)據(jù)管理云平臺(tái)，同時(shí)利用互聯(lián)網(wǎng)積分激勵(lì)的模式，對(duì)正確投遞的行為采取積分獎(jiǎng)勵(lì)措施，進(jìn)一步推進(jìn)小區(qū)居民垃圾分類參與的積極性，逐步培養(yǎng)小區(qū)居民生活垃圾的分類習(xí)慣。
表 1：前端生活垃圾分類的解決方案
2、中端再生資源收運(yùn)的解決方案：建立三級(jí)再生資源收運(yùn)體系
在項(xiàng)目覆蓋的地區(qū)，平均每3個(gè)小區(qū)設(shè)立并裝修改造1座環(huán)保驛站，用于可回收垃圾的暫存與垃圾分類的宣傳教育，同時(shí)有效建立智能可回收垃圾分類收集箱-->環(huán)保驛站-->再生資源利用中心的三級(jí)再生資源收運(yùn)體系。
表 2：中端再生資源收運(yùn)的解決方案
圖 2：再生資源收運(yùn)體系三級(jí)網(wǎng)絡(luò)圖
3、末端再生資源集中再分揀的解決方案：建立再生資源利用中心
建立再生資源利用中心，集中再分揀打包可回收垃圾中的主要類型如廢紙、廢塑料、廢玻璃以及廢金屬，同時(shí)售賣給下游的再生資源再利用企業(yè)，產(chǎn)生的利潤(rùn)收益為本項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性收入。
圖 3：主要可回收垃圾或再生資源的類型
4、建立“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”全過(guò)程管理云平臺(tái)
通過(guò)GPS、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等融合技術(shù)，同時(shí)結(jié)合各個(gè)項(xiàng)目落地小區(qū)的智能垃圾分類回收設(shè)備，建立“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”全過(guò)程管理云平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)于垃圾分類回收設(shè)備布點(diǎn)與狀態(tài)感知，以及對(duì)于前端小區(qū)居民生活垃圾分類投放行為、中端再生資源的分類收運(yùn)、末端再生資源的集中再分揀、售賣進(jìn)行信息化管理。
圖4：“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”全過(guò)程管理云平臺(tái)示意圖
三、“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”PPP項(xiàng)目模式分析
1、采用PPP項(xiàng)目模式的優(yōu)勢(shì)
在城市生活垃圾分類收運(yùn)分揀領(lǐng)域大力推廣政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)正逐步成為政府解決城鎮(zhèn)垃圾分類問(wèn)題的新方式，是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)垃圾減量化、資源化、無(wú)害化，分類投放、分類利用、分類處置的創(chuàng)新之舉。相對(duì)于目前傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式，PPP模式擁有如下諸多明顯的優(yōu)勢(shì)：
表格3：PPP模式與政府采購(gòu)模式的對(duì)比
2、PPP方案中相關(guān)參數(shù)的編制依據(jù)
項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的確定依據(jù)：根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(25號(hào)令)第六條規(guī)定：基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期最長(zhǎng)不超過(guò)30年。
項(xiàng)目設(shè)備維修費(fèi)的測(cè)算依據(jù)：根據(jù)《市政公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方案與參數(shù)》規(guī)定，設(shè)備維修保養(yǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1%-2.4%，其它費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為8%-10%。
項(xiàng)目資產(chǎn)屬性的確認(rèn)依據(jù)：項(xiàng)目公司按照合同投資建設(shè)，并在建設(shè)完成后的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)維護(hù)，合作期滿后將項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償、完好、無(wú)債務(wù)、不設(shè)擔(dān)保地移交給政府指定機(jī)構(gòu)，因此項(xiàng)目符合《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)》，作為無(wú)形資產(chǎn)核算，在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，無(wú)形資產(chǎn)攤銷完成，不計(jì)算移交的稅收處理。
3、PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式
BOT模式，即“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”模式，指社會(huì)資本負(fù)責(zé)投融資并負(fù)責(zé)建設(shè)，項(xiàng)目建成后社會(huì)資本再被授予項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)維護(hù)權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)并享有項(xiàng)目的收益權(quán)，收入不足以覆蓋全部投入并取得合理回報(bào)的部分通過(guò)政府補(bǔ)貼，收回投資并獲得合理回報(bào)，合同期屆滿將項(xiàng)目無(wú)償移交給政府方或其指定機(jī)構(gòu)。
圖5：本PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式
4、PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制
垃圾分類屬于公用事業(yè)，根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)規(guī)定，垃圾分類的PPP項(xiàng)目的資本性支出和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本宜采用“可行性缺口補(bǔ)助”的回報(bào)機(jī)制。項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性收入主要為項(xiàng)目范圍內(nèi)的再生資源售賣利潤(rùn)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性收入不足以覆蓋項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本及社會(huì)資本合理收益的差額部分，由當(dāng)?shù)氐膮^(qū)或縣的財(cái)政局按照PPP項(xiàng)目合同約定給予項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)期內(nèi)政府補(bǔ)貼，并納入年度預(yù)算。
政府從進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期開始，每年對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行政府的可行性缺口補(bǔ)助，具體測(cè)算公式如下：
當(dāng)期政府可行性缺口補(bǔ)助(按每戶)=[(可用性付費(fèi)+運(yùn)維維護(hù)費(fèi))×當(dāng)前運(yùn)營(yíng)績(jī)效-再生垃圾售賣利潤(rùn)]÷總戶數(shù);
其中，可用性付費(fèi)為項(xiàng)目固定資產(chǎn)分?jǐn)傊吝\(yùn)營(yíng)期每年的費(fèi)用;運(yùn)維維護(hù)費(fèi)涵蓋正常運(yùn)維費(fèi)以及運(yùn)營(yíng)期中固定資產(chǎn)大修的基金;當(dāng)前運(yùn)營(yíng)績(jī)效為政府對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的績(jī)效評(píng)價(jià);再生資源利用中心售賣給再生資源利用企業(yè)的售賣收入扣除前端收集再生資源時(shí)的積分支出成本，即為再生資源售賣利潤(rùn)。
四、PPP項(xiàng)目案例簡(jiǎn)析
假定某市積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，計(jì)劃在中心城區(qū)實(shí)施“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”PPP項(xiàng)目，覆蓋100個(gè)小區(qū)，10萬(wàn)戶居民，PPP建設(shè)期為6個(gè)月，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期為10年。
1、固定資產(chǎn)投資分析
本項(xiàng)目固定資產(chǎn)總投資包括前端生活垃圾分類的固定資產(chǎn)投資、中端再生資源收運(yùn)的固定資產(chǎn)投資、末端再生資源利用中心的固定資產(chǎn)投資以及全過(guò)程管理的云平臺(tái)建設(shè)投資。在投資測(cè)算中，固定資產(chǎn)的總投資參照分?jǐn)偫蕯傊?0年的運(yùn)營(yíng)周期。
2、運(yùn)營(yíng)期運(yùn)維費(fèi)用分析
項(xiàng)目總的運(yùn)維成本由前端生活垃圾分類的運(yùn)維成本、中端再生資源收運(yùn)成本、末端再生資源利用中心運(yùn)維成本以及項(xiàng)目的大修基金組成。前端生活垃圾分類的人力運(yùn)維成本由于居民的垃圾分類習(xí)慣逐步養(yǎng)成而逐漸減少，同時(shí)小區(qū)的可回收垃圾的收集量將不斷增加，中端再生資源的收運(yùn)成本與末端再生資源利用中心的運(yùn)維成本也將同步增加，但項(xiàng)目運(yùn)維總成本根據(jù)測(cè)算在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)將逐年遞減。
3、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性收入分析
項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方從小區(qū)居民手中通過(guò)網(wǎng)絡(luò)積分的形式收購(gòu)可回收垃圾，之后在再生資源利用中心售賣給再生資源利用企業(yè)，產(chǎn)生的售賣利潤(rùn)為本項(xiàng)目主要的經(jīng)營(yíng)性收入，預(yù)計(jì)由于前端居民的垃圾分類習(xí)慣不斷養(yǎng)成，以及中后端再生資源回收體系的不斷完善，再生資源的收集量以及售賣總利潤(rùn)也將逐年增加。
4、政府的可行性缺口補(bǔ)助預(yù)測(cè)
PPP項(xiàng)目的服務(wù)內(nèi)容不僅涵蓋了前端的智能垃圾分類服務(wù)，還涉及再生資源回收體系的建設(shè)，通過(guò)PPP模式特有的“可行性缺口補(bǔ)助”回報(bào)機(jī)制，政府每年的總支出將會(huì)大幅度減少。
五、總結(jié)
“智能生活垃圾分類+再生資源回收體系”PPP模式作為垃圾分類市場(chǎng)提質(zhì)增效的一種機(jī)制，充分發(fā)揮聯(lián)系政策、社會(huì)、市場(chǎng)三個(gè)系統(tǒng)的紐帶作用。本文僅就PPP模式在智能生活垃圾分類與再生資源回收體系建設(shè)進(jìn)行了初步探討，伴隨著垃圾分類市場(chǎng)與再生資源體系容量不斷增加、參與的市場(chǎng)主體日益增多，預(yù)期PPP模式將在該領(lǐng)域大有可為。
作者：劉泗嘉，龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)控股子公司杭州城投建設(shè)有限公司