為確保到2020年全國農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，破解農(nóng)村環(huán)境整治資金缺口較大的難題，迫切需要在利用好現(xiàn)有支持政策的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新投融資方式，發(fā)揮好農(nóng)民主體作用，打好農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)。

習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，要持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，打造美麗鄉(xiāng)村，為老百姓留住鳥語花香田園風(fēng)光。當前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理是污染防治攻堅戰(zhàn)必須要打好的七場重大戰(zhàn)役之一，打好農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)，解決好資金缺口較大問題是關(guān)鍵。

截至2016年底，我國仍有40%的行政村沒有垃圾收集處理設(shè)施，80%的行政村未建設(shè)污水處理設(shè)施，40%的畜禽養(yǎng)殖廢棄物未得到資源化利用或無害化處理，一些地區(qū)“臟亂差”問題比較突出，與全面建成小康社會要求和人民群眾期盼還有較大差距。為此，黨中央、國務(wù)院印發(fā)一系列文件，對農(nóng)村人居環(huán)境改善目標提出了明確要求，即到2020年農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序。

為確保到2020年全國農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，破解農(nóng)村環(huán)境整治資金缺口較大的難題，迫切需要在利用好現(xiàn)有支持政策的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新投融資方式，發(fā)揮好農(nóng)民主體作用，打好農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)。

多種渠道資金投入推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治

近年來，各地區(qū)各部門認真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，把解決好農(nóng)村突出環(huán)境問題作為做好“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容，大力推進農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)取得顯著成效。

中央財政加大了對農(nóng)村環(huán)境綜合整治的支持力度。據(jù)不完全統(tǒng)計，中央財政可用于農(nóng)村環(huán)境治理的，包括農(nóng)村環(huán)境整治、水污染防治、重點生態(tài)保護修復(fù)治理、農(nóng)村能源綜合建設(shè)項目、補助地方公共衛(wèi)生等專項資金。此外，中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金，也可用于提升農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)能力。

國家有關(guān)部門也結(jié)合各自職能，引導(dǎo)各地加大投入力度，開展形式多樣的試點示范。如原國家環(huán)境保護總局2002年啟動了全國環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建活動，生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)境保護部）自2008年以來持續(xù)開展了農(nóng)村環(huán)境連片整治示范；住建部2013年開展美麗宜居小鎮(zhèn)、美麗宜居村莊示范創(chuàng)建活動；原農(nóng)業(yè)部2013年開展“農(nóng)村清潔工程”試點以解決農(nóng)村污染問題，并同步開展了“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動等。

除了在中央、國家層面加大資金投入力度之外，各地還通過采取設(shè)立專項資金、整合涉農(nóng)資金、引入社會資本、開展收費試點等措施，探索了不同的農(nóng)村環(huán)境整治投入模式。

一是在中央財政資金引導(dǎo)和帶動下，地方政府加大了農(nóng)村環(huán)境綜合整治支持力度。如山東省自2010年以來，全省各級財政僅在村鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)及運行方面，累計投入近200億元；湖北省也設(shè)立專項資金，與中央同比例投入，目前已安排11億元。

二是許多地方按照“統(tǒng)籌安排、各計其功”的原則，積極推進資金整合。如江蘇省2014年整合資金規(guī)模達45億元，其中省級財政安排32億元；福建省通過整合各方涉農(nóng)資金、統(tǒng)籌生態(tài)補償資金等方式，累計捆綁整合資金達37.8億元。

三是采取PPP模式、整包打捆等方式引入社會資本。如重慶市通過PPP模式、政府購買服務(wù)、排污權(quán)交易等方式，統(tǒng)一負責(zé)全市農(nóng)村污水處理項目建設(shè)和運行管理；江蘇一些地區(qū)將農(nóng)村污水處理、垃圾清運、道路養(yǎng)護、河道清理打包管理。

四是一些地區(qū)積極開展農(nóng)村生活垃圾污水治理收費試點，拓展了運行維護管理經(jīng)費來源，調(diào)動了群眾監(jiān)督環(huán)境衛(wèi)生工作的積極性。如廣東省下發(fā)文件提出，實行生活垃圾一體化管理的農(nóng)村，其生活垃圾處理價格可參照城市生活垃圾處理價格管理辦法進行管理；建制鎮(zhèn)以外的農(nóng)村，其生活垃圾處理價格可按照村民自治和一事一議的原則由本村進行管理。

農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金存在很大缺口

盡管中央和地方都加大了農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金的投入，但當前資金仍存在很大的缺口。

據(jù)住建部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2016年底，全國行政村總數(shù)為52.6萬個，20%的行政村對生活污水進行了處理，65%的行政村對生活垃圾進行處理。根據(jù)農(nóng)村環(huán)境綜合整治投入情況，單個行政村建設(shè)垃圾處理設(shè)施需投入30萬元，建設(shè)污水處理設(shè)施需投入70萬元。目前，尚有18.4萬個行政村未進行垃圾處理，建設(shè)垃圾處理設(shè)施需投入約560億元；42萬個行政村未進行污水處理，建設(shè)污水處理設(shè)施需投入約2940億元。經(jīng)初步測算，全面完成農(nóng)村垃圾污水處理設(shè)施建設(shè)需投入3500億元左右。

大量農(nóng)村生活垃圾及污水處理設(shè)施建成之后，后期長效運行維護的投入缺口也較大，僅垃圾收集轉(zhuǎn)運處理的運行費就需300多億元。據(jù)住建部農(nóng)村生活垃圾污水治理資金投入測算數(shù)據(jù)，平均每位農(nóng)民每年生活垃圾處理費用為55元，2016年底全國鄉(xiāng)村人口為5.9億人，每年農(nóng)村生活垃圾處理需投入325億元。以農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作為例，中央財政10年間累計投入435億元，帶動地方投入按照不低于500億元來測算，共計投入不足1000億元，與3500億元資金需求量相比空缺較大。

農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金存在很大缺口，筆者認為主要有三方面原因。

一是中西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展仍比較滯后，限制了資金投入。當前，東部經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的地區(qū)農(nóng)村環(huán)境綜合整治率較高，如浙江、江蘇等省份基本實現(xiàn)了農(nóng)村環(huán)境綜合整治全覆蓋，但中西部地區(qū)農(nóng)村環(huán)境綜合整治率偏低，尤其是貧困地區(qū)還有著“建不起”“建得起，用不起”的雙重壓力。

二是我國現(xiàn)行財稅體制下“財權(quán)事權(quán)不對等”問題依然突出。1994年分稅制改革之后，中央財政得到了充實發(fā)展的機會，而隨著人們對越來越多公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的需求，地方政府的財力不足，形成了責(zé)任在基層、財權(quán)在上級的不合理局面。

三是一些地方對農(nóng)村生活垃圾污水治理不重視，相關(guān)事項尚未納入議事日程。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，一些地方“重城市、輕農(nóng)村，重點源、輕面源，重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)”的觀念尚未轉(zhuǎn)變，一些地方“等靠要”思想嚴重，在資金籌措、方式創(chuàng)新等方面沒有積極性和主動性。

創(chuàng)新投融資方式推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治

鑒于我國經(jīng)濟社會發(fā)展所處階段和現(xiàn)行財稅體制的實情，以各級財政為主的投入方式，難以支撐農(nóng)村人居環(huán)境改善目標到2020年如期實現(xiàn)。為此，建議鼓勵各地創(chuàng)新投融資方式，破解當前建設(shè)和運行資金缺口較大的難題，逐步建立以政府和社會資本為主、農(nóng)民參與的投入機制。

一是充分利用好現(xiàn)有支持政策。高度重視農(nóng)村環(huán)境整治工作，相應(yīng)支出列入各級財政預(yù)算，切實加大各級政府投入力度，完善財政投入穩(wěn)定增長機制。建議提高年度中央農(nóng)村環(huán)境整治專項資金支持力度，確保力度不減弱、總量有增加；地方各級政府要統(tǒng)籌整合相關(guān)渠道資金，加大投入力度。

地方政府要利用好《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》明確的3條資金渠道，即支持地方政府依法合規(guī)發(fā)行政府債券籌集資金、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤所獲土地增值收益、村莊整治增加耕地獲得的占補平衡指標收益。

中央財政專項要切實加大對貧困地區(qū)農(nóng)村環(huán)境整治支持力度，地方政府要將農(nóng)村環(huán)境整治任務(wù)提前納入當?shù)孛撠毠钥傮w戰(zhàn)略，在實現(xiàn)脫貧的過程中同步開展農(nóng)村環(huán)境整治。國家、省重點生態(tài)功能縣市區(qū)在整治期內(nèi)每年獲得的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)列支相應(yīng)比例重點用于農(nóng)村環(huán)境綜合整治。

二是創(chuàng)新投融資方式。鼓勵采用形式多樣的整捆打包方式。以整縣方式推進的地區(qū)，可采用整縣農(nóng)村垃圾或污水處理項目打包，委托有資質(zhì)的第三方企業(yè)建設(shè)運營；也可采用城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施改擴建項目與農(nóng)村環(huán)境整治項目打捆，吸引社會資本參與農(nóng)村環(huán)境整治；還可以將城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村環(huán)境整治項目與房地產(chǎn)開發(fā)、特色產(chǎn)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等項目相結(jié)合。

規(guī)范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營等方式吸引社會資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項目。目前，廣東省云浮市郁南縣、陜西省西安市、貴州省六盤水市鐘山區(qū)、河南省濟源市、福建省平潭縣等地區(qū)開展了污水治理PPP項目試點；安徽省蕭縣、壽縣、懷遠縣，廣西扶綏縣，山西天鎮(zhèn)縣等地區(qū)開展了城鄉(xiāng)一體垃圾收集轉(zhuǎn)運處理PPP項目試點。

倡導(dǎo)新鄉(xiāng)賢文化，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持農(nóng)村環(huán)境整治。如湖南省嘉禾縣2014年通過發(fā)動在外的嘉禾老板回鄉(xiāng)投資農(nóng)村環(huán)境綜合整治，就獲得民間捐款達1.6億元；寧鄉(xiāng)市、桂陽縣2016年民間集資、能人捐助款項都達1億元以上。

三是發(fā)揮好村民主體作用。發(fā)揮好村支書或村級黨組織的帶動作用，調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境整治的積極性和主動性?？赏ㄟ^支委會、村民代表大會、“一事一議”等方式，積極引導(dǎo)村民垃圾分類與收費、投工投勞、捐資捐物等，或者通過環(huán)境衛(wèi)生倡議書、微信群等方式，鼓勵鄉(xiāng)賢達人、企業(yè)老板等募捐，回鄉(xiāng)建設(shè)。

探索建立污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度，鼓勵先行先試，在有條件的地區(qū)實行污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度，保障運營單位獲得合理收益，要合理確定繳費水平和標準，建立財政補貼與農(nóng)戶繳費合理分攤機制。如湖南省雙峰縣通過召開村支委會和村民代表大會、制定村規(guī)民約等方式，目前全縣已有60%~70%的村莊開展垃圾處理收費，平均每年每戶120元。

鼓勵農(nóng)民全程參與農(nóng)村環(huán)境整治規(guī)劃、建設(shè)、運營、管理，推行分散式處理環(huán)保設(shè)施采用農(nóng)民自選、自建、自用、自管制度。建立完善村規(guī)民約，明確農(nóng)民維護公共環(huán)境責(zé)任，村內(nèi)公共空間整治以村民自治組織或村集體經(jīng)濟組織為主，主要由農(nóng)民投工投勞解決。（王波）

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院