流域是一個相對獨立的自然地理系統(tǒng)，它以河流為紐帶，將山水林田湖草沙、陸地與海洋、地表環(huán)境與地下環(huán)境連成一個有機整體?！吨泄仓醒腙P(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出“推動重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”，且更加明確地指出實施流域生態(tài)環(huán)境治理，要更加注重生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性，更加注重上中下游地區(qū)的互動協(xié)作，通過建立健全貫通一體的責(zé)任、監(jiān)管、市場、法律法規(guī)政策等制度體系，在空間上構(gòu)成一個統(tǒng)一的整體，共同促進流域、區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。

推動重要流域構(gòu)建上下游貫通一體生態(tài)環(huán)境治理體系的重要意義

習(xí)近平總書記強調(diào)，生態(tài)環(huán)境治理是一項系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌考慮環(huán)境要素的復(fù)雜性、生態(tài)系統(tǒng)的完整性、自然地理單元的連續(xù)性、經(jīng)濟社會發(fā)展的可持續(xù)性。碧水保衛(wèi)戰(zhàn)要促進“人水和諧”，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，建立水生態(tài)考核機制，維護水生態(tài)系統(tǒng)健康。關(guān)于長江，要科學(xué)運用中醫(yī)整體觀，追根溯源、診斷病因、找準(zhǔn)病根、分類施策、系統(tǒng)治療。關(guān)于黃河，上游要提升水源涵養(yǎng)能力，中游要突出抓好水土保持和污染治理，下游要促進河流生態(tài)系統(tǒng)健康，提高生物多樣性。習(xí)近平總書記的重要講話和重要指示批示，為當(dāng)前和今后一段時期水生態(tài)環(huán)境保護工作指明了方向、提供了根本遵循。

進入新時期，流域生態(tài)環(huán)境保護與治理不是脫離經(jīng)濟發(fā)展的緣木求魚，而是更加統(tǒng)籌兼顧，強調(diào)部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、政策協(xié)同，通過構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系，推動局部和全局相協(xié)調(diào)、治標(biāo)和治本相貫通、當(dāng)前和長遠相結(jié)合。需要根據(jù)上下游、左右岸的功能定位統(tǒng)籌謀劃，充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢和作用，優(yōu)化資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快補齊短板，提升治理效能，促進流域、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧共生。

當(dāng)前面臨的基本形勢

近年來，《長江保護法》《黃河保護法》的出臺，建立起統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動的流域管理體制，為強化上下游跨地區(qū)、跨部門協(xié)調(diào)管理提供了法治保障，成為我國在推進國家“江河戰(zhàn)略”法治化過程中的重要里程碑。重點流域水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃提出強化流域重要生態(tài)空間管控，推進“從山頂?shù)胶Ｑ蟆币惑w化保護與治理，為統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，構(gòu)建水生態(tài)環(huán)境保護新格局提供了政策指引。新安江、赤水河等跨省界流域橫向生態(tài)補償，明確了上下游、左右岸的責(zé)任，促進了流域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，為相鄰省份加強聯(lián)保共治、推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供了成功示范。南四湖流域水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)，為跨省流域協(xié)同共治、統(tǒng)一監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法尺度提供了有力保障。生態(tài)環(huán)境部開展的美麗河湖優(yōu)秀案例征集活動，為各地改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提供了有益啟示和經(jīng)驗借鑒。截至2023年底，全國地表水水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ—Ⅲ類）斷面比例為89.4%，同比上升1.5 個百分點，超過“十四五”目標(biāo)4.4個百分點；劣Ⅴ類斷面比例為0.7%，同比持平；長江干流連續(xù)4年達到Ⅱ類水質(zhì)，黃河干流連續(xù)兩年達到Ⅱ類水質(zhì)。

雖然，我國水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，但水生態(tài)環(huán)境保護面臨的結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，流域生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和環(huán)境綜合治理正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，尤其是水生態(tài)基礎(chǔ)十分薄弱，已成為新時期流域綜合治理面臨的主要矛盾，而對于如何確定水生態(tài)保護階段目標(biāo)，推進實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性則是關(guān)鍵性問題。此外，我國人多水少，水資源時空分布不均，黃河、海河、淮河和遼河等流域水資源開發(fā)利用率遠超40%的生態(tài)警戒線；城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)滯后、管網(wǎng)不完善、污水收集能力不足等問題普遍存在，已成為水環(huán)境治理領(lǐng)域的突出問題；農(nóng)業(yè)面源污染范圍廣，治理難度較大，畜禽糞污資源化利用收運體系不健全，規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管難度大。這些短板弱項與人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要和美麗中國建設(shè)目標(biāo)要求還有不小差距。

推動流域治理改革要遵循的關(guān)鍵原則

堅持流域性是保護治理江河湖泊生態(tài)環(huán)境，貫徹精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污要求，推進流域綠色發(fā)展的必然要求。從流域治理的角度看，實行改革的關(guān)鍵在于如何把握好要素、空間、制度的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

一是統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)。“三水”是水域生態(tài)系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互支撐的有機整體，任何“一水”都需要其他“兩水”協(xié)同推進。要以流域為單元，以水生態(tài)優(yōu)良為統(tǒng)一出發(fā)點，科學(xué)制定水生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)，明確重要水體生態(tài)用水底線要求，加快補齊治污短板，有序推進水生生物保護和水生境修復(fù)。

二是統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流。立足流域整體，既要堅持區(qū)域服從流域的基本原則，構(gòu)建流域生態(tài)保護格局，筑牢流域重要生態(tài)安全屏障；又要突出流域內(nèi)分區(qū)差異，科學(xué)把握流域不同區(qū)域的自然本底特征、經(jīng)濟社會發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境保護要求，實施精準(zhǔn)管控。完善考核機制、督導(dǎo)機制，明確流域內(nèi)各相關(guān)方“責(zé)權(quán)利”（責(zé)任、權(quán)力、利益），健全流域橫向生態(tài)補償和損害賠償機制，形成齊抓共管格局。

三是統(tǒng)籌高水平保護與高質(zhì)量發(fā)展。要保持加強生態(tài)環(huán)境保護的戰(zhàn)略定力，堅決摒棄破壞生態(tài)環(huán)境的發(fā)展模式，全方位貫徹落實“四水四定”，持續(xù)推進生產(chǎn)方式和生活方式綠色低碳轉(zhuǎn)型。建設(shè)多元化生態(tài)保護修復(fù)投入機制，加大對突出流域生態(tài)環(huán)境問題集中解決力度，推進流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，不斷塑造發(fā)展的新動能、新優(yōu)勢，以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展。

構(gòu)建流域生態(tài)環(huán)境治理體系要采取的具體舉措

推動重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系，需要采取以下措施。

健全流域生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系。一是貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，依法制定重要流域生態(tài)環(huán)境保護中遠期規(guī)劃，提出總體目標(biāo)，謀劃重大戰(zhàn)略舉措。二是省級黨委和政府負(fù)總責(zé)，市縣黨委和政府承擔(dān)具體責(zé)任，逐級分解落實目標(biāo)任務(wù)、政策措施，加大資金投入，推進重點項目實施，統(tǒng)籌做好監(jiān)管執(zhí)法、市場規(guī)范、資金安排、宣傳教育等工作。三是不斷完善水生態(tài)環(huán)境問題發(fā)現(xiàn)和推動解決機制，定期開展水生態(tài)環(huán)境形勢分析會商，形成“分析預(yù)警、調(diào)度通報、獨立調(diào)查、跟蹤督辦”閉環(huán)管理，壓實地方主體責(zé)任、企業(yè)治污責(zé)任。四是強化社會監(jiān)督，公開生態(tài)環(huán)境治理信息，完善公眾舉報和反饋機制，鼓勵新聞媒體對各類流域生態(tài)環(huán)境問題進行曝光。

健全流域生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系。在事前制度規(guī)范方面，明確流域管理機構(gòu)職責(zé)，健全流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法隊伍，推進相鄰省份建立上下游聯(lián)動、左右岸協(xié)同的聯(lián)防聯(lián)治機制。在事中過程管控方面，加強治理工程全周期管理，堅持區(qū)域服從流域的基本原則，科學(xué)確定工程布局、規(guī)模及時序安排，算系統(tǒng)賬、長遠賬、整體賬。在事后監(jiān)督問效方面，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實行“誰考核、誰監(jiān)測”，不斷完善水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)體系，加強環(huán)境DNA技術(shù)在水生生物調(diào)查研究中的應(yīng)用，全面提高監(jiān)測自動化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平，推動實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量預(yù)報預(yù)警，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)“真、準(zhǔn)、全”。加強跨區(qū)域聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法和信息披露，統(tǒng)一管控標(biāo)準(zhǔn)和尺度，共同預(yù)防和處置突發(fā)環(huán)境事件。

健全流域生態(tài)環(huán)境治理市場體系。從國家事權(quán)看，將用水權(quán)、排污權(quán)等資源環(huán)境要素一體納入要素市場化配置改革總盤子，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)境服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。從地方事權(quán)看，推進重要跨省界水體建立橫向生態(tài)保護補償機制，通過經(jīng)濟激勵手段引導(dǎo)上游地區(qū)加強生態(tài)環(huán)境保護工作，實現(xiàn)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理。按照補償處理成本并合理盈利原則，完善污水處理收費政策。從企業(yè)事權(quán)看，嚴(yán)格落實“誰污染、誰付費”政策導(dǎo)向，建立健全“污染者付費+第三方治理”等機制，鼓勵采用“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式。

健全流域生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系。在完善法律法規(guī)方面，嚴(yán)格執(zhí)行《長江保護法》《黃河保護法》，編纂生態(tài)環(huán)境法典，鼓勵有條件的地方制定具有區(qū)域特色的流域保護條例。在完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面，立足現(xiàn)實需求，加快制修訂水生態(tài)監(jiān)測、評價標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，研究制定適用于全國的水生態(tài)綜合評價指標(biāo)體系，推進建立水生態(tài)考核機制。做好流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策的銜接配套，加強不同部門政策措施的協(xié)同性和一致性，強化水環(huán)境治理和水生態(tài)保護修復(fù)項目成效評估。在完善財稅和金融政策方面，建立健全常態(tài)化、穩(wěn)定的中央和地方環(huán)境治理財政資金投入機制，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護稅法，促進企業(yè)降低水污染物排放濃度，探索設(shè)立流域綠色發(fā)展基金，推動環(huán)境污染責(zé)任保險發(fā)展，開展排污權(quán)交易，確保各項重點任務(wù)落地見效。

未來2—3年是深入打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)的關(guān)鍵時期，要以重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系為契機，科學(xué)制定流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，以流域控制單元為空間基礎(chǔ)，以提升水生態(tài)質(zhì)量為目標(biāo)，堅持污染治理和生態(tài)修復(fù)兩手發(fā)力，統(tǒng)籌推進水生境、水環(huán)境、水資源系統(tǒng)保護，建立健全責(zé)任、監(jiān)管、市場、法律法規(guī)政策體系，全面推進美麗河湖保護與建設(shè)，有力支撐區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，力爭實現(xiàn)清水綠岸、魚翔淺底、人水和諧的美麗景象。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院水生態(tài)環(huán)境規(guī)劃研究所